Права человека и коррупция
Следует сказать, что определение понятия коррупции обсуждалось неоднократно на разных семинарах и конференциях, и существует довольно много разных определений. Вполне компетентный анализ этого вопроса приведён в работе (1). Однако есть смысл использовать терминологию из президентского проекта Федерального закона «О противодействии коррупции»
«1)коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.»
Хотя лично мне больше нравится определение М.Б. Горного из центра «Стратегия»:« Коррупция – это действие или бездействие должностного лица в своих интересах или в интересах третьего лица по использованию публичных ресурсов.»
2.Динамика положения с коррупцией в России
Согласно опубликованному исследованию Transparency International, в 2007 году Россия получила 2,3 балла и разделила 143-е место с Гамбией, Индонезией и Того. В 2006 г. Россия получила 2,5 балла (127-е место), .в 2005 г.— 2,4балла (126-е место из 159стран), .В 2004 г. Россия получила 2,8 балла (90-е место из 146 стран).
Для справки:«Индекс восприятия коррупции» составляется на основе опросов экспертов, оценивающих уровень коррупции в государственных секторах. В этом году в него включены 180 стран (в 2006 г.— 163). Страны ранжируются по шкале от 0 до 10 баллов: ноль обозначает наибольший уровень восприятия коррупции, 10— наименьший. Первые три места с 9,4 балла поделили Дания, Финляндия и Новая Зеландия, на 4-м и 5-м местах с 9,3 балла расположились Сингапур и Швеция) (2)
3. Динамика роста объёма коррупции
В ходе проведенного исследования фондом "ИНДЕМ", выяснилось, что «наши граждане вынуждены ежегодно платить чиновникам около 170,4 млрд. руб., а бизнесмены – примерно 350,5 млрд. руб. То есть доходы чиновников всей страны от взяток равны четвертой части федерального бюджета на 2002 год. Объем рынка деловой коррупции сопоставлен с доходами федерального бюджета, которые в интервале от 2001 до 2004 гг. выросли почти на 140 %. Если подсчитать, сколько доходов федерального бюджета содержится в годовом доходе рынка деловой коррупции, то выяснится, что в 2001 г. коррупционный рынок был на треть меньше годового дохода федерального бюджета. В 2005 г. рынок деловой коррупции превзошел доходы федерального бюджета в 2,66 раз. Значит, если мерить коррупционный рынок размером доходов федерального бюджета, то объем коррупционного рынка вырос в четыре раза»
В 2007 году емкость коррупционного рынка по данным международных экспертов составляет 319 млрд. долларов в год
4. Области коррупции:
Области коррупции: «бытовая» и «деловая», в том числе ресурсная (предоставление помещений в аренду, земельных участков, пятен под застройку, зданий на реконструкцию…) Самые широко распространённые: бытовая – военкоматы, ВУЗы, школы, здравоохранение, ГИБДД…Деловая : таможенные службы, налоговые, суды, откаты при распределении госзаказа, взятки за предоставление ресурсов. Если бытовая сфера распространена наиболее широко, то деловая значительно превышает её по размеру взяток.
для справки: Сообщение от 06.11.2008
«Почти на треть коррупционных проявлений выросло с начала года в организациях призыва Вооруженных сил России, сообщил в четверг на координационном совещании по противодействию коррупции Сергей Фридинский, главный военный прокурор России.
«Необходимы дополнительные меры, направленные на противодействие коррупции при организации призыва граждан на военную службу. Каждое седьмое зарегистрированное преступление этой направленности совершено должностными лицами военных комиссариатов, а рост подобных преступлений с начала года составил почти 30%».
Пресс-служба МОО Комитета по борьбе с коррупцией
Перспектива коррупционных возможностей приводит к торговле чинами и должностями. Из доклада Валерия Рашкина, депутата Госдумы РФ … «Депутат, генерал-лейтенант милиции Александр Гуров утверждает, что «чиновничье кресло часто является предметом купли-продажи. В том числе покупаются и должности министров. Когда я недавно назвал тарифы, по которым в разных регионах можно купить разные должности, мой коллега, депутат Госдумы Александр Хинштейн, засмеялся: „У вас, Александр Иванович, устаревшие тарифы, за последние годы они выросли в 8–10 раз“. Действительно, есть данные, согласно которым ставки чиновников-коррупционеров в последние 4 года выросли в 13 раз!». (3)
По сообщению председателя Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, должность министра сегодня стоит $10 млн, сенатора - до $8 млн, районного судьи - от $500 тыс. Высокий чин в УВД - от $50 тыс. до $100 тыс. Встреча с чиновником высокого ранга оценивается в $3-5 тыс., звонок депутата, решающий проблему, - $2-4 тыс., депутатский запрос - $5-7 тыс»
Наиболее частый вид коррупции – «откаты». Сумма “отката” тому или иному чиновнику составляет от 10 до 30% от суммы сделки, по данным Рашкина. Я слышал от хорошо информированных людей, что в Москве требования отката доходят до 70%.»
Для справки : «6 генералов Министерства обороны осуждены за коррупцию в прошлом году. 300 уголовных дел возбуждено с начала года против коррумпированных работников таможни»
Итак, мы видим, что за период по крайней мере с 2001 по 2007 год коррупция в России выросла в десятки раз.
5. Воздействие коррупции на права человека.
Коррупция чрезвычайно губительно влияет не только на экономику страны, но и на положение жителей страны. Это и невозможность для граждан добиться справедливости в судах, и невозможность получения качественного лечения, и всё увеличивающиеся расходы на продукты питания и медикаменты, и нарушения прав на окружающую среду и доступ к культурному наследию, и беззащитность перед произволом коррумпированной власти и сращённым с ней крупным бизнесом.
«Уровень коррупции оказывает существенное влияние не только на финансово-экономическое, но и на социально-политическое положение государства. Коррупция искажает экономическую и финансовую среду ведения бизнеса, уменьшает эффективность государственного управления и бизнеса, стимулы к инвестициям, сдерживает экономическое и политическое развитие, порождает социальное неравенство, а также вносит определенную нестабильность в политический процесс. Например, в начале 80-х годов коррупция в сочетании с неумелым управлением экономикой привела к неплатежеспособности такую богатую нефтью страну, как Венесуэла. (4)
6. Индикаторы коррупции
Одним из индикаторов возможности наличия коррупции может служить продолжительность нахождения правительства у власти. Более того, “правительственный срок” — первое, на что следует обращать внимание. По мнению экспертов, перекосы в функционировании государства почти без исключения начинаются после нахождения одного правительства у власти более двух последовательных сроков, т.е. 8—10 лет. Наименьший риск в этом смысле присущ странам, где правительство у власти находится менее 5 лет, средний — там, где “правительственный срок” — более 10 лет и большинство чиновников скорее назначается, чем выбирается. Самые высокие оценки риска присваиваются обычно странам с однопартийной системой и автаркией. Яркий индикатор – состояния чиновников, находящихся у власти, и членов их семей (4)
«…Если правительство действительно хочет бороться с коррупцией, — заявляет президент Фонда „Индем“ и зампред Национального антикоррупционного комитета Георгий Сатаров,— то достаточно съездить на Рублевку, где 80 процентов особняков принадлежат чиновникам». Примерно о том же говорит и уполномоченный по правам человека РФ Владимир Лукин. Он же указывает и на другую сторону медали: «Сейчас у высших должностных лиц, да почти у каждого губернатора, ближайшие члены семьи — жена, дети— занимаются бизнесом или числятся возглавляющим его. Появляются виллы, земельные участки, счета за границей и т.д.». Напомним, что более 80 процентов губернаторов – члены «Единой России». ( Рашкин)
Итак, отчётливые индикаторы коррупции - громадные состояния чиновников, бизнес членов семей чиновников, и благоприятствует этому – долгая несменяемость власти…
7. Петербург
В Петербурге, естественно, коррупция носит те же «видовые и родовые» черты, что и во всей России. И бизнес членов семей губернаторов, и состояния чиновников, и откаты при госзаказах, и поборы налоговых и таможенных служб. За примерами далеко ходить не надо, достаточно посмотреть на сайт городской прокураторы http://www.prokuratura.sp.ru/
8. Борьба с коррупцией
«Существует довольно распространенное мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры. Однако дело обстоит ровно наоборот. Большинство исследователей коррупции считает, что одной из причин ее распространения является “излишнее” государственное вмешательство в экономику, то есть различные ограничения, регулирующие и контролирующие правила, накладываемые на свободных экономических агентов». (4)
Понятно, что для борьбы с коррупцией нужен системный подход. Я бы выделил в этом подходе две составляющие – «поверхностная» и « глубинная».
В качестве «поверхностной» составляющей должны быть предусмотрены следующие меры борьбы с коррупцией:
* увеличение зарплат чиновников и одновременное усиление наказания за коррупционные действия. Для чиновника будет существовать экономический расчёт – какая стратегия выгодней – иметь гарантированный уровень и высокую пенсию на государственной службе, или рискнуть взять взятку и опасаться преследований со стороны правоохранительных органов. В этот пакет должны входить и декларация имущества чиновника и членов его семьи. и возможность конфискации нечестно нажитого имущества. Такая система привела к практическому отсутствию коррупции на низовом уровне, например в Израиле, в Германии.
Для справки: в Италии вымогательство или дача взятки карается сроком от 4 до 12 лет; в Канаде – до 14 лет; Франция – до 7 лет; США – штраф в тройном эквиваленте суммы взятки либо тюремное заключение на срок до 15 лет
* Совершенствование нормативных правовых актов на предмет отсутствия коррупционных возможностей – диапазона применяемых норм закона, необходимости получать различные разрешения, квоты, сертификаты, лицензии (сокращение их числа), анализ законопроектов с этой же целью.
* Минимизация личных контактов с чиновниками и перевод большинства контактов на «электронный» уровень. Сюда входят и ЕГЭ, и электронные торги (тендеры) через Интернет, и видеоконтроль нарушений правил дорожного движения, и регистрация предприятий малого и среднего бизнеса. Дополнительно – электронный контроль прохождения документооборота, доступный (открытый) для всех. Такая система прекрасно зарекомендовала себя в Южной Корее (система OPEN).
* Минимизация до разумных пределов визитов проверяющих (пожарные, налоговики, санэпидем службы и т.п.) в предприятия малого и среднего бизнеса, контроль и учёт каждого посещения и числа посещений в год. По сообщению фонда ИНДЕМ «При регистрации бизнеса в России требуется приблизительно в 4 раза больше времени, чем при той же процедуре в Польше. Даже при таком высоком уровне взяточничества, компании в России проверяются в два раза чаще, чем в Польше, и существует большая вероятность того, что почти половина компаний будет оштрафована. (Timothi Fru, Corruption: the Polish and Russian experiences; in USIA Economic Perspectives Nov. 1998). Поэтому, вероятность того, что российские бизнесмены будут вынуждены подкупать должностных лиц, намного выше, чем у их польских коллег. Другими словами, коррупцию порождает неоправданно большое количество запретов, разрешительных процедур, отсутствие механизма и правовой основы защиты интересов граждан».
«Глубинная» составляющая.
В данном случае имеется в виду общее положение в стране – уровень вмешательства государства в экономику, наличие независимой прессы, наличие независимых судов, наличие оппозиции, регулярная смена власти через достаточно короткий промежуток времени (не более 5 лет), объём в экономике госкорпораций по сравнению с частными фирмами, в общем то, что принято называть уровнем развития демократии.
В недавнем сообщении по поводу рекламы в эпоху кризиса я прочёл, что частные фирмы сокращают расходы на рекламу, и их интересует только действенная реклама, в то время, как госпредприятия не сокращают эти расходы и их интересует только размер отката.
Аналогично, сдача в аренду частного имущества (помещений, земли, оборудования) не связана с взятками, это бессмысленно.
Оппозиция, стремящаяся к власти, пристально наблюдает за правящей партией и её ставленниками и фиксирует коррупционное поведение, а независимая от власти пресса доводит эти факты до сведения общественности. По сообщениям прессы и иным сигналам (запросам, заявлениям) независимые от власти суды принимают решения по борьбе с коррупционными проявлениями. Такая система действенно предохраняет страну и общество от коррупции.
9. Президентские законопроекты по борьбе с коррупцией.
По сообщению Национального Совета по борьбе с коррупцией:
«Повторю простую, но не менее от этого болезненную вещь, - обратился Дмитрий Медведев к членам совета. - Коррупция в нашей стране приобрела просто масштабный характер. Она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества.
Изменить ситуацию призван Национальный план по борьбе с коррупцией. Среди утвержденных в Кремле предложений - изменения в законе "Об оперативно-розыскной деятельности", расширяющие полномочия Ген-прокуратуры, и поправки в закон "О государственных закупках", вводящие систему электронных торгов. Кроме того, декларировать свое имущество будут обязаны не только чиновники во главе с премьер-министром, но и их супруги и дети. Но главное - подготовлен многострадальный закон "О противодействии коррупции"
Пакет помимо законопроекта о борьбе с коррупцией будет включать в себя поправки в 25 законов. "Будет расширен круг лиц, на которых распространяется имущественный контроль", - заявила Брычева. В случае если возникнут сомнения в достоверности предоставляемых сведений, может быть проведена проверка с использованием всего арсенала оперативно-розыскных мероприятий. Заниматься противодействием коррупции должны будут не только "компетентные органы", но и учреждения, в которых работают проверяемые. Как сообщил Нарышкин, в каждом ведомстве планируется создать спецподразделения по борьбе с коррупцией. Что это будут за подразделения, каковы их полномочия, будет ли им предоставлено право вести оперативно-розыскную деятельность, глава администрации не сообщил.
Рассмотрим Федеральный закон «О противодействии коррупции». Он носит скорее декларативный, рамочный характер. К нему нужны подзаконные акты.
В нём устанавливаются основные принципы – определение коррупции, взаимодействие с общественностью, сотрудничество с международными организациями.
Из интересующих нас аспектов устанавливается:
Статья 8.Обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
1. Гражданин при замещении должности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Порядок представления указанных сведений устанавливается федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые государственными и муниципальными служащими в соответствии с настоящей статьей, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
И установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставление им сведений или представление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
Декларируются: необходимость антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; неукоснительного соблюдения принципа независимости судей и невмешательства в судебную деятельность, необходимость повышения уровня оплаты труда государственных и муниципальных служащих; необходимость избегать конфликта интересов: «в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации».
О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона "O Правительстве Российской Федерации"
Внести в статью 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст. 5712) изменение, заменив слова "сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности" словами "сведения о полученных ими, их супругами и несовершеннолетними детьми и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им, их супругам и несовершеннолетним детям на праве собственности".
Законопроект включает требование о декларации доходов членами семьи членов правительства.
О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "O противодействии коррупции"
Законопроект включает требование о декларации доходов судьями, другими чиновниками и членами их семей.
Например :"Статья 81. Сведения о доходах и об имуществе судьи
1. Судья ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет в суд, где он занимает должность судьи, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей по форме согласно приложениям 3 и 4 к настоящему Закону.
Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"
Вводит ограничения в соответствии с базовым законом «О противодействии коррупции» для военнослужащих, сотрудников ФСБ, для сотрудников милиции, прокуратуры, судебных приставов, а именно, устанавливает ограничения для занятия должностей в коммерческих организациях бывших госслужащих в течение двух лет после увольнения со службы.
Вводит конфискацию имущества и усиливает уголовную ответственность за коррупционную деятельность:
«Внести в Уголовный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2954; 2003, № 50, ст. 4848; 2006, № 31, ст. 3452; 2007, № 49, ст. 6079) следующие изменения:
1) в части первой статьи 1041:
а) абзац первый изложить в следующей редакции:
" 1. Конфискация имущества есть принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора следующего имущества:" <…>
2) в статье 201:
а) в абзаце втором части первой слова "на срок до трех лет" заменить
словами "на срок до четырех лет";
б) абзац второй части второй изложить в следующей редакции:
"наказывается штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового либо лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет.";
4) в статье 204:
а) в абзаце втором части первой слова "лишением свободы на срок до
двух лет" заменить словами "лишением свободы на срок до трех лет";
б) абзац второй части третьей изложить в следующей редакции:
"наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.";
в) часть четвертую изложить в следующей редакции:
"4. Деяния, предусмотренные частью третьей настоящей статьи, если они:
а) совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;
б) сопряжены с вымогательством предмета подкупа, наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере 18 заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.";
Устанавливает ответственность за «передачу взятки»:
Статья 19.28. Незаконное вознаграждение от имени юридического лица
Незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, -
влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей, с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества и стоимости оказанных услуг имущественного характера.
Следует ожидать, что начавшаяся кампания по борьбе с коррупцией будет распространяться по субъектам Федерации. Так в Петербурге уже принят Закон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 года N 674-122 " О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге".
Прокурор города сделал ряд представлений по устранению коррупциогенных норм в городских законах. Что ж, это полезно, хотя боюсь кампанейшины – ведь сколько их уже было на нашей памяти…
Заключение.
Рассматривая президентские законопроекты можно сделать вывод, что они ограничивают борьбу с коррупцией «поверхностным подходом», иногда довольствуясь просто декларациями (возможно, в дальнейшем, базовый закон будет детализирован ).
Можно приветствовать необходимость декларации имущества чиновниками и членами их семей, установления для них ограничения на переход на работу в коммерческие структуры, введение конфискации нечестно нажитого имущества, усиление уголовной ответственности за дачу или передачу взятки.
Декларацией пока остаётся требования независимости судов и увеличения содержания госслужащих.
А главное – нет понимания. что только изменение в политическом существовании страны - допуск оппозиции в СМИ, честные выборы, поддержка гражданского общества, устранение практически однопартийной системы и так называемой вертикали власти, только развитие демократии может в конечном итоге привести к уменьшению этой страшной раковой опухоли России - коррупции, набирающей силу и размах с каждым годом .
В статье использованы материалы фонда ИНДЕМ, Центра «Стратегия», Национального Совета по борьбе с коррупцией, Центра исследований политической культуры России:
1. Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. СПб гуманитарно-политологический центр «Стратегия». Изд-во «Норма», СПб, 2000 г.
2.Фонд ИНДЕМ. Бизнес и коррупция: проблемы противодействия 2006". Сайт фонда.
3.Аналитический доклад Центр исследований политической культуры России. Валерий Рашкин, депутат Государственной Думы РФ: «ЕДИНАЯ РОССИЯ» И КОРРУПЦИЯ - II
4.Ольга Измакова. Как коррупция влияет на экономику? Материалы дискуссии в Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2002 г.
Леонид Романков ,
член Правозащитного Совета Санкт-Петербурга